Развитие института государственной службы в рамках административных преобразований в современной России

Сколько существует государство, столько же существуют и люди, которые служат ему. Но говорить о государственной службе как о самостоятельном социально-политическом институте можно при образовании в государстве профессионального аппарата управления. Происходит это тогда, когда усложняется система государственного управления, расширяются пределы государства, возникают у него новые функции. В России государственный аппарат появился в результате объединения удельных княжеств вокруг Москвы и формирования централизованного Московского государства во второй половине XV — начале XVI вв.

Определение места и роли государственной службы в системе публичной власти и управления было и остается актуальнейшей теоретической и практической проблемой науки государственного управления. Решение данной проблемы во многом определяет специфику развития национальной государственности, характер и механизм взаимоотношений власти и общества, эффективность государственной политики, качество жизни граждан.

По своей сути государственная служба — это механизм осуществления государственной власти и проводник решений и действий субъектов государственно-политического управления. Это специфический социально-правовой институт, реализующийся в аппаратной деятельности работников государственных органов, без которого невозможно не только нормальное функционирование, но и само существование государства.

Наряду с такими институтами, как правительство, парламент, судебная система, государственная служба – это тоже один из ключевых институтов системы государственного управления. Но государственная служба не является институтом государственно-политического управления, хотя и взаимодействует тесно как с властно - политическими, так и с общественными институтами.

Государственную службу можно приравнять к государственному администрированию - практической деятельности государственных органов, технологическим процессам подготовки, принятия и исполнения управленческих решений. В таком качестве государственная служба становится механизмом обеспечения управления.

Такое восприятие государственной службы стало основой деятельностного подхода в административно-управленческой науке. С точки зрения этого подхода государственная служба - процесс обеспечения исполнения полномочий органов государственной власти и управления.

Деятельностный подход к осмыслению государственной службы приобрел особенную популярность в конце XX в. Это период относительной политической стабильности западных демократий, который позволил руководству этих государств заняться проблематикой совершенствования административного аппарата. Прорыв в управлении делами государства был сделан в первую очередь на «технологическом» уровне государственной службы. Деятельностный подход способствует совершенствованию механизма, инструментов, технологий государственной службы, и в этом видится его несомненное достоинство.

Весьма распространенный в наши дни в России политический подход также рассматривает государственную службу, как политический инструмент, используемый политической властью для исполнения полномочий государственных органов. Государственная служба и государственная гражданская служба являются обслуживающей структурой, которая обеспечивает политическим руководителям аппаратные услуги относительно информационных, организационных, технологических, документационных, финансово-экономических, хозяйственных и других государственных функций и оказывает разнообразные услуги населению: справки, выписки, регистрации, лицензирование, сертификация, идентификация, маркирование.

Но такое отношение к государственной службе не отражает объективной реальности, и потому опасно в странах с нестабильным политическим режимом или сильными авторитарными традициями, к числу которых относится и Россия.

Как показывает мировая практика государственного строительства, государственная служба — явление гораздо более сложное, чем просто обеспечение исполнения политических решений. Это комплексный социокультурный, политико-административный, правовой феномен, существенно и разнопланово влияющий на субъектов, сущность, характер, качество государственной политики.

В связи с этим представляется интересным институциональный подход к государственной службе, в соответствии с которым она трактуется как институт ведения публичных дел, реализации законов и функций государства. Государственная служба представляет собой систему административных органов, гарантирующих реализацию политического курса развития страны и активно взаимодействующую как с

государственно-политическими институтами, так и с обществом.

Первичное предназначение государственной службы — быть механизмом реализации государственной политики, воздействовать на общество «сверху вниз» в интересах государственной власти. Во всех государствах создание института государственной службы диктуется необходимостью субъектов политической власти реализовывать свои решения.

В процессе управленческой деятельности служащие постоянно взаимодействуют с широкими слоями общества. Тем самым проявляется еще один аспект миссии института государственной службы: доносить до государственной власти потребности и интересы общественности, выступать «проводником» общественных интересов к власти, тем самым содействуя демократизации общества.

Однако указанное социально-политическое предназначение институт государственной службы может реализовать эффективно только в государстве с публичной политической властью и высоким уровнем государственно-управленческой культуры. С одной стороны, административно-служебный аппарат должен создаваться и функционировать под руководством демократически учрежденной, в интересах общества мыслящей и действующей элиты. С другой стороны, требуется высокая культура государственного управления, ценности которой разделяли и реализовывали бы все государственные служащие.

На сегодняшний день концепция государственной службы как публично- правового института состоит в следующем:

1. Народ — единственный источник государственной власти и носитель суверенитета — делегирует полномочия по управлению государством институтам государственно-политической власти и государственным служащим.

2. Каждый гражданин государства имеет право допуска на общих равных основаниях к государственной службе.

3. Практикуются действенные формы и технологии общественного контроля за деятельностью государственных служащих.

4. Государственная служба имеет строго подзаконный характер. Это означает, что:

система государственных органов устанавливается только на основании норм права (законов или нормативных правовых актов главы государства); каждый государственный служащий обязан действовать, руководствуясь только нормами права и должностным регламентом;

государственная служба представляет собой правоприменительную, а не правотворческую деятельность.

Следовательно, государственная служба — это институт ведения публичных дел, институт реализации законов и функций государства. Он устанавливается и формируется как система административных органов, обеспечивающих, гарантирующих реализацию государственно-политических задач.

Если принятие решений — это прерогатива политики, то реализация, обеспечение их исполнения — прерогатива государственной службы. Следовательно, государственная служба представляет собой процесс осуществления государственной власти, административно-процессуальную форму государственного управления.

Можно выделить следующие функции государственной службы:

1. Управление как процесс обеспечения законности и правопорядка, стабильности и развития общества.

2. Ведение государственных дел, обеспечение работоспособности всех ветвей власти.

3. Исполнение законов и обеспечение исполнения законов.

4. Регулирование в определенной сфере.

Исходя из такого понимания государственной службы, можно определить, кто является государственным служащим. Это гражданин государства, исполняющий в порядке, установленном законодательством, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств бюджета.

В приведенном определении четко сформулированы три основных признака государственного служащего:

гражданство как юридическая и политическая связь с государством; замещение должности государственной службы, исполнение соответствующих должностных обязанностей;

получение денежного вознаграждения за счет средств государственного бюджета как единственного источника дохода.

Значит, государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной службы, направленная на обеспечение исполнения функций государственного управления, это институт ведения публичных дел, институт реализации законов и функций государства, представляющий собой систему административных органов, обеспечивающих, гарантирующих реализацию государственно-политических задач.

Из выше сказанного видны различия институционального и деятельностного подходов к пониманию государственной службы. Они прослеживаютя и в подходе к определению государственной службы, и в характеристике государственной службы, и в понимании государственной службы.

Отличия же государственной службы от политической власти определил М. Вебер, который полагал, что политики и чиновники выполняют принципиально разные функции в системе государственного управления и, следовательно, обладают различным социальным и правовым статусом.

Значит, политика и государственная служба составляют два функционально-деятельностных начала государства, и необходимость их разграничения диктуется логикой демократического государственного строительства.

Институт государственной службы в России имеет долгую и непростую историю становления и развития, которая неотделима от истории самого Российского государства. Характер государственной власти всегда влиял и влияет на характер государственной службы. В допетровской России была реализована модель служилого государства. В XIV—XV вв. в процессе становления Московского государства образуется Государев двор —

подобие единого государственного аппарата, совокупность высших государственных служащих, который представлял собой своеобразную систему чинов. Принципом назначения на должности государственной службы в этот период выступает принцип местничества, т.е. права дворянина занимать то или иное место исходя из знатности и родовитости.

В начале XVII века на смену местничеству приходит четко регламентированная, иерархически стройная модель, сформированная Петром Великим и закрепленная в Табели о рангах 1724 г. Приоритет родовитости над заслугами в делах был отменен и заменялся принципами выслуги и служебной пригодности. Табель о рангах устанавливала четкую систему чинов и должностей. Вся государственная служба разделялась на военную, гражданскую и придворную, а все государственные служащие - на 14 классов, каждому из которых соответствовали различные должности. Причем Табелью о рангах вводилась иерархия не чинов, а должностей — именно последняя служила основанием для производства в чин.

В ходе петровских административных реформ в России был осуществлен переход от традиционной модели к рациональной, которая основывается на авторитете писаных законодательно - правовых норм и должностных инструкций.

Признаками рациональной модели являются:

1) разработанная по единому плану система норм и административных правил, регламентирующих деятельность чиновников;

2) формальная иерархия уровней управления, учреждений и государственных служащих;

3) высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата;

4) наличие определенных принципов, регулирующих правовой статус, материальное положение и продвижение по службе;

5) формирование определенной корпоративной психологии бюрократии (особый класс лиц, специализирующихся на управлении).

Такая организация предсказуема и прогнозируема. Она меняет и положение самого чиновника: он формально лично свободен, так как подчиняется только служебному долгу, власть каждого из них не безгранична — она зафиксирована в служебных инструкциях, работают они на основе контракта, свободного выбора занятий в соответствии с квалификацией, их вознаграждение измеряется постоянным денежным окладом. Следовательно, теперь для чиновника служба — это главное.

Огромный вклад в развитие государственной службы внес Николай I. Именно он реализовал принцип объективности при поступлении и прохождении государственной службы, сделал государственную службу действительно доступной не только для дворян, усовершенствовал законодательную основу регулирования государственной службы, установил действенный механизм ответственности за неисполнение служащими своих обязанностей.

Именно в это время впервые в России был разработан механизм прогнозирования потребности государства в служащих определенного профессионального профиля, кадровые службы разрабатывали своего рода перспективные планы подготовки специалистов, замещения вакантных должностей, укрепления слабых звеньев управленческой вертикали более подготовленными чиновниками. Все это заложило основу того, что в настоящее время называется системой кадрового аудита на государственной службе.

Кроме того, в правление Николая I впервые начинает использоваться процедура конкурса на замещение должностей государственной службы. Подобное назначение открывало перед бывшими канцелярскими служащими возможность для карьеры уже в составе классного чиновничества, а также для получения дворянства.

Пройдя ряд изменений и дополнений, система государственной службы, основанная на петровской Табели о рангах, сменяется в начале XX в. партийно-номенклатурной бюрократией советского типа. Советская власть обезличила государственную службу как социально-правовой институт, сделав ее полностью зависимой от политической воли партии. Государственные служащие лишились права на сохранение своей квалификации — залога стабильного карьерного роста. В данном случае говорить о самостоятельном институте государственной службы не приходится: под использовавшийся тогда термин «советско-партийные служащие» подпадали не только работники государственного аппарата, но и партийные работники. Термин «служащие» был еще шире: в эту категорию входили также врачи, учителя, управленческий аппарат на предприятиях, представители других «нерабочих» профессий. Отношения между государством и служащими государственных органов регулировались не

специальными нормативными правовыми актами, а трудовым законодательством.

Институт государственной службы был восстановлен в России после 1991 года, когда было принято Положение о федеральной государственной службе Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267). Начиная с этого времени в нашей стране практически не прерывались административные преобразования, а вместе с ними не прерывался и процесс реформирования государственной службы.

Современному этапу реформирования государственной службы положило начало поручение Президента РФ от 24 ноября 2000 г. № ПР-2331 о подготовке предложений по реформированию государственной службы.

В рамках выполнения данного поручения была разработана и 15 августа 2001 г. утверждена Президентом РФ Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, которая определила основные направления реформы.

Ключевым практическим последствием Концепции стала утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)» (впоследствии продлевалась Президентом РФ сначала на 2006—2007гг., затем — на 2008—2013 гг.). В ней впервые в современной российской практике реформирования государственной службы был применен программно-целевой метод осуществления преобразований. Программа определила перечень мероприятий по реформированию законодательства о государственной службе и государственные органы, являющиеся основными носителями.

В рамках первого этапа реформ было разработано и принято новое законодательство о государственной службе. Основы его были заложены в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. №58 – ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который пришел на смену Федеральному закону от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». В Законе № 58-ФЗ заложены основные принципы построения и функционирования государственной службы, сформулированы общие условия государственной службы, а также определены цели системы управления государственной службой. Этим законом предусмотрено, что реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, а именно: о государственной гражданской службе, о военной службе и о правоохранительной службе.

Из трех основополагающих законов о видах государственной службы принят Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», вступивший в силу с 1 февраля 2005 г. В целях реализации его основных положений, в рамках мероприятий федеральной программы, разработано и издано более 20 указов Президента РФ.

В настоящее время завершен первый этап формирования нормативно-правовой базы государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации — принятие региональных законов о государственной гражданской службе. Такие законы действуют во всех субъектах РФ.

Заложен фундамент для системного развития нормативно-правовой базы в сфере государственной службы: действующий федеральный закон нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Важным направлением реформы государственной службы в Российской Федерации является совершенствование управленческих технологий и процессов на государственной службе.  Сегодня государственная служба в России отстаёт в этом отношении не только от развитых стран, но и от отечественного бизнеса, где занимаются оптимизацией деловых процессов, внедрением современных управленческих подходов, в том числе механизмов кадрового аудита, а также разработкой и совершенствованием должностных инструкций и иных регламентирующих документов.

Поэтому можно считать, что развитие института государственной службы в современной России еще не завершено и требует многих преобразований.

Литература

1. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. Монография. - М., - Изд-во РАГС. - 2006.-320с.
2. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные про- изведения. М., 1990. С. 665—666
3. Воробьев В.В. Проблемы становления и тенденции развития государственной службы России. - М., 2007.-412с.
4. Государственная служба: комплексный подход / Отв. ред. А.В. Оболонский -М., 2006.-254с.
5. Государственная служба: теория и организация. - Ростов-на-Дону, М., 2006.-256с.
6. Граждан В. Д. Государственная гражданская служба : учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М. : КноРус, 2007.- 496с.
7. Знаменский Д. Ю. Государственная и муниципальная служба : учеб. пособие. СПб. : ИЦ «Интермедия», 2012.-180с.
8. Капачева Т.Г. Профессионализм государственных служащих субъекта Российской Федерации: методологический и методический подходы к анализу проблемы. - Н. Новгород, 2005.-215с.
9. Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. - М., 2006.-412с.
10. Омельченко Н. А. История государственного управления в России : учебник. М. : Проспект, 2006.-464с.