Статья «Экономическое развитие России накануне буржуазных реформ Александра II. Финансовое положение России в середине XIX века»

Экономическое развитие России накануне буржуазных реформ Александра II. Финансовое положение России в середине XIX века

Автор: Перевалова Екатерина Николаевна. Преподаватель первой категории. Ярославский колледж индустрии питания.

Тезис. Данная работа заключается в том, чтобы проследить основные изменения в области российской экономики, определить состояние финансовой системы к середине XIX века, выявить основные предпосылки преобразований в данной сфере.

К середине XIX века все меры, предпринимаемые правительствами Александра I и Николая I, направленные на поддержание и развитие хозяйства страны, хотя и помогали справиться с текущими, практическими проблемами, ликвидируя наиболее острые проявления феодализма, сдерживавшие движение страны вперед, но не решали главных кардинальных вопросов - снятие всех препон для развития российской экономики, и, прежде всего, отмены крепостного права.

Поэтому, позволяя поддерживать относительную стабильность в экономике, они не могли обеспечить действительной длительной устойчивости в развитии народного хозяйства теми темпами, которые бы отвечали возможностям и потребностям страны. Россия по-прежнему продолжала отставать от наиболее передовых в экономическом отношении стран Запада, и разрыв этот все возрастал. Понадобилось поражение в Крымской войне, чтобы правительство Александра II осознало: «с реформами больше медлить нельзя»1.

Результаты Крымской войны потрясли российское общество. Страна болезненно переживала первое крупное поражение своей армии после целого века блестящих побед. При этом и общество, и правительство отчетливо понимали, что поражение - это результат, прежде всего, нарастающего технико-экономического отставания российского государства от наиболее развитых стран, о чем ярко свидетельствовало состояние финансов российского государства.

К середине XIX века правительство находилось в чрезвычайно тяжелых финансовых условиях. Большую роль сыграло падение курса кредитного рубля. До Крымской войны, после денежной реформы 1843 г., в этом отношении, по мнению А.А. Корнилова, положение финансов было довольно хорошее. После реформы Е.Ф. Канкрина количество обращавшихся кредитных денег было весьма умеренно: в 1854 г. их было всего 311 млн. руб., и при этом был в наличности металлический фонд в 123 млн. руб., который мог достаточно обеспечить безостановочный их размен. Когда началась Крымская война, то оказалось, что вести ее пришлось на новые выпуски бумажных денег. К январю 1857 г. правящим верхам, Александру II открылось истинное, крайне тяжелое, угрожающее положение финансов. За время войны, с 1853 по 1856 г., дефицит бюджета по обыкновенным расходам возрос почти в 7 раз (с 9 млн. руб. серебром почти до 61 млн. руб.), а общая сумма дефицита – в 6 раз ( с 52 млн. руб. до 307 млн. руб.). Более чем на 50 % уменьшилась обеспеченность бумажных денег. Среди статей дохода возрос удельный вес винных откупов – с 1/3 в 1845 г. до 43 % в 1853-1856 гг. 2

После войны кредитных рублей обращалось уже 780 млн. руб., а металлический запас понизился до 119 млн. руб., так, что был уже ниже 1/6, которую считал необходимой для поддержания безостановочного размена Е.Ф. Канкрин, и поэтому пришлось отказывать в размене. Понятно, что курс таких неразменных денег должен был падать, и он падал в течение всех ближайших лет после войны. Известный экономист А.В. Тенгоборский в записке на имя царя пришел к заключению о том, что «…необходимо принять неотложно самые решительные меры к сокращению расходов … ибо в противном случае государственное банкротство неминуемо»3. Угроза финансового кризиса стимулировала «верхи» к поискам и преобразованиям и особенно волновала Александра II. «Прежняя система отжила свой век» - так говорил один из ее идеологов М.П. Погодин через три месяца после смерти Николая I.

Отметим, что при Николае I государственные финансы крепостной России находились в состоянии упадка. Две основные черты финансовой системы дореформенной России - секретность и бесконтрольность - порождали произвол и невероятную расточительность в расходовании государственных средств, казнокрадство и всевозможные должностные преступления. Все это приводило к перерасходованию установленных смет, усиливало потребность во внесметных расходах4.

Созданные в 1802 г. в России восемь министерств должны были представлять министерству финансов свои сметы на будущий год. Все ведомственные сметы сводились министерством финансов в единую роспись, а затем рассматривались в кабинете министров и представлялись царю на утверждение. Однако ведомственные сметы составлялись без необходимого обоснования, и в большинстве случаев являлись неточными5.

Создание обособленных внебюджетных капиталов развивалось в двух направлениях. В первом случае некоторые ведомства были наделены правом полной автономии, они имели собственные источники доходов и самостоятельно распоряжались принадлежащими им средствами. Финансы таких ведомств общегосударственной бюджетной росписью совершенно не учитывались (финансы удельного ведомства, доходы от так называемых кабинетных имуществ, воспитательных домов и др.). Во втором случае бюджетная политика середины XIX века характеризовалась стремлением многих ведомств к децентрализации. Почти все министерства имели свои собственные капиталы, которые можно было расходовать вне всяких сметных предположений бюджетной росписи. Многочисленные бюджетные изъятия усиливали бесконтрольность и путаницу, царившие в области финансов. К тому же каждое ведомство и министерство могло в середине года испросить у царя разрешения на дополнительные кредиты без предварительного согласования с министерством финансов. Такой порядок сверхсметных ассигнований мотивировался требованиями секретности или быстроты. Кроме того, государственным учреждениям разрешалось расходовать средства, установленные бюджетными сметами, в любом случае все время и даже по окончании бюджетного года. Все это привело к невероятной путанице и неразберихе.

До какой степени была распространена практика внесметных расходов, можно видеть из того, что в течение всей второй четверти XIX в. не было ни одного года, чтобы действительно произведенные государственные расходы не превышали предположений бюджетной росписи. Весьма резко высказывался о том, что происходило в то время в Министерстве финансов, князь П.В. Долгоруков: «…Ложь и беззаконие водворилось повсюду, пустили так глубоко корни во всех слоях бюрократии, что искоренить их можно только переменою формы правления. Директор департамента лжет своему министру, министр лжет царю, царь лжет народу – круговая порука …и всю тягость этого бесправия выносит на плечах своих русский народ…»6.

Министерство финансов признавало, что отсутствие бюджетного единства не дает возможности установить общую картину государственных доходов и расходов. Государственные чиновники отмечали, что «составить смету, хотя бы приблизительную, всех собственных доходов и расходов по государству не только трудно, но даже невозможно»7. Но положение оставалось неизменным.

Сохранившиеся данные о бюджете России в предреформенный период отражают лишь централизованную часть государственных финансов и не дают никакого представления об отдельных, обособленных капиталах и сметах, существовавших помимо общей росписи. Это обуславливалось тем, что многие ведомства дореформенной России пользовались правом самостоятельно получать доходы и расходовать эти средства вне всякой связи с общегосударственной бюджетной росписью.

Логическим следствием множественности и неупорядоченности бюджетного дела было отсутствие кассового единства. Каждое ведомство могло хранить любые суммы капиталов и средств в своих кассах неограниченное время, сужая возможности министерства финансов в манипулировании наличностью.

Весьма характерно было и то, что в ряде законодательных актах специально подчеркивалась сугубая секретность бюджетных росписей, которые не подлежали рассмотрению даже высших государственных учреждений. Вплоть до финансовой реформы 1862 г. государственный бюджет нигде не публиковался и утверждался царем в секретном порядке. «До 1862 года, - писал в своем дневнике А. Н. Куломзин, - финансы, т. е. бюджет, его размер и положение, доходность налогов и монополий казны - все это составляло предмет непроницаемой государственной тайны»8. Когда для занятий с Александром II, в бытность его наследником, потребовалась роспись, то министр финансов Е.Ф. Канкрин выдал ее только со специального разрешения царя. Князь П.В. Долгоруков отмечал, что «если бы бюджет был гласным, царские нахлебники перестали бы обкрадывать казну, не могли бы уже опустошать ее и получать ни за что ни про что тысячи десятин земли»9.

Николай I был непреклонно убежден в необходимости полной секретности бюджета, также как и в том, что бесконтрольное расходование государственных средств есть неоспоримое преимущественное право государственной власти. Когда в 1850 г. бюджет страны был сведен с дефицитом в 33,5 млн. руб., Николай I приказал скрыть создавшееся положение даже от государственного совета. По приказанию царя министерство финансов в графе расходов по военному ведомству показало на 38 млн. руб. меньше, чем предполагалось. Таким образом, на 1850 г. существовали две бюджетные росписи: одна - фальсифицированная, утвержденная государственным советом, и вторая - действующая, утвержденная царем. Секретность бюджета усиливала произвол и казнокрадство, господствовавшие в государственном аппарате. Этому также способствовала и полная бесконтрольность расходования государственных средств.

Организованный во времена Александра I Особый государственный контроль не имел никакого серьезного значения. Органы государственного контроля не пользовались правом документальной ревизии по подлинным книгам, а производили лишь поверхностную проверку генеральных отчетов ведомств10. Государственный контролер В. А. Татаринов в своем отчете царю за 1865 г. так характеризовал состояние контрольного дела в дореформенной России: «Действовавшая в империи до настоящего времени система отчетности состояла преимущественно в том, что кассы ревизовались по книгам и документам и притом окончательно самими управляющими, при коих они состояли, а государственный контроль проверял действия распорядителей не по документам, а по генеральным отчетам, составленным высшими распорядительными учреждениями из местных отчетов подведомственных губернских учреждений».

Все попытки либеральных представителей царской администрации расширить права государственного контроля и превратить его в орган, способный бороться с преступлениями и произволом в области расходования государственных средств, были неудачными. Так, выдвинутый генералом П.Д. Киселевым проект представления государственному контролю права документальной ревизии вызвал резкий протест со стороны чиновников. Министр финансов Е.Ф. Канкрин утверждал, что «всякая совершенно посторонняя ревизия будет более вредна, нежели полезна»11.

Кризисное состояние финансовой системы России определялось и несовершенством налоговой системы. Основная тяжесть налогов падала на крестьянство, составлявшее подавляющую часть производящего населения, в то время как дворянство, в руках которого находилась большая часть земельной собственности, прямых налогов не платило вообще. Выплата подушной подати, а также земских и натуральных повинностей была непосильной для значительной части крестьянства. Усугубляло положение крестьянства то, что косвенными налогами были обложены преимущественно предметы первой необходимости12. Миллионы крестьянских хозяйств были не только не рентабельны, но лишь с трудом позволяли крестьянам существовать на грани нищеты. В отчете департамента полиции за 1844 г. отмечалось, что одной из главных причин народных восстаний было чрезмерное обременение крестьянства денежными поборами со стороны помещиков и государства. Итогом такой налоговой политики стало накопление и рост недоимок при сборе налогов. Так, в 1848 г. подушная подать была собрана полностью только по одной пятой всех губерний страны, в остальных же недоимки составили до 40% оклада. Неплатежеспособное крестьянство было неспособно оплатить весь объем налогов. Созданные специальные воинские команды, которые с помощью розог и продажи крестьянских пожитков с торгов забирали у крепостного населения последнее имущество, реальных результатов не дали.

Таким образом, государство само разоряло себя, так как налоги не соответствовали реальным возможностям налогоплательщиков и не оставляли им достаточно средств для развития хозяйства. С этим соглашался и Е.Ф. Канкрин. Крымская война гибельно отразилась на положении основной массы налогоплательщиков крестьян, ускорила и усугубила процесс их разорения. Значительная часть трудоспособного мужского населения была оторвана от производительного труда. Кроме того, крестьянское хозяйство должно было нести тяжесть поставки лошадей (во время войны у крестьян было мобилизовано 150 тыс. лошадей). Усилилась и подворная повинность, т.к. средства передвижения для перевозки войск должны были поставляться крестьянами. Крепостные крестьяне погибали не только на полях сражений, но и от холерной эпидемии, распространившейся в стране в военные годы. Само собой разумеется, что все это сократило и без того ничтожную податную способность крестьян и привело к росту недоимочности. Если в 1851 г. сумма недоимок по подушной подати составляла 110 млн. руб., то в 1855 г. она выросла уже до 140 млн. руб.

Крымская война еще более ухудшила состояние финансов страны и вызвала полное расстройство денежной системы. Дефицитность бюджета, существовавшая и до войны, усугубилась в этот период еще и тем, что расходные сметы, установленные в бюджетной росписи, вовсе не были обязательными для ведомств, большинство которых в середине бюджетного года испрашивало и получало дополнительные ассигнования. Благодаря этому расходная часть бюджета намного превысила суммы, предусмотренные государственной росписью. Значительная часть металлического фонда была затрачена на покрытие военных расходов. Кредитов у других государств Россия не могла попросить в силу «безгласности наших бюджетов, составлявших государственную тайну»13. Единственным выходом являлся выпуск бумажных денег. Однако не подкрепленные металлом, они очень быстро теряли свою ценность, что приводило к росту инфляции.

Одним из источников, за счет которого покрывалась дефицитность бюджета, были «позаимствования» казны из привлеченных средств государственных кредитных учреждений. За период с 1850 по 1860 г. казна заняла в дореволюционных банках 296 млн. руб. Кроме того, в течение этого десятилетия правительство выпустило кредитных билетов на 400 млн. руб.; за 1854 и 1855 гг. заключило два иностранных займа на 100 млн. руб. и, наконец, в 1859 г. выпустило 5% банковские билеты на сумму в 277 млн. руб14.

Платежи по государственному долгу (проценты и погашения) составляли значительную статью расходной части государственного бюджета. Накануне отмены крепостного права на это затрачивалось около 50 млн. руб. Другим наиболее крупным и непрерывно возраставшим источником поступления денег в казну был так называемый «питейный доход». С 1832 г. по 1862 г. этот вид государственного дохода увеличился почти в 4 раза: с 34 до 127 млн. руб. Накануне финансовых реформ он составлял около 40 % всей доходной части государственного бюджета15.

«Питейный доход» находился на откупе у нескольких крупнейших купцов и впоследствии стал важнейшим источником первоначального накопления капитала в России - Бенардаки, Кокарев, Мамонтов, Гинзбург и многие другие винные откупщики нажили миллионные состояния. Из их среды вышли впоследствии крупнейшие предприниматели, железнодорожные концессионеры и банкиры. Однако в целом откупная система имела отрицательное воздействие на экономику страны.

Известный русский статистик А. Арсеньев писал в 1817 г., что винный откуп «от беднейшей части народа вытягивал последнюю копейку, не токмо многие семейства оставляет без пищи, одежды и самонужнейшего содержания, но есть виной великого числа недоимок в податях государственных, которые, будучи пропиты в кабаках, в казну не поступают». Накануне реформы даже министерство финансов признавало вред откупной системы, отмечая, что она разоряет широкие слои населения и таким образом способствует созданию недоимок по другим видам налогов.

Важнейшим следствием слабости и неустойчивости государственных финансов было расстройство денежной системы. Проведенная в 1839 - 1843 гг. денежная реформа, основывавшаяся на началах биметаллизма, в ходе которой доходы и расходы страны начали производить в серебряном исчислении (3 р. 50 коп. приравнивались к одному серебряному рублю), а выпущенные новые кредитные билеты разменивались как на золото, так и на серебро, только на короткое время восстановила размен и нормальное денежное обращение в стране.

Начавшаяся через 10 лет Крымская война вновь заставила правительство прибегнуть к бумажно-денежной эмиссии как к важнейшему источнику покрытия военных расходов и послевоенных дефицитов. Начиная с этой войны вплоть до конца XIX века, в России господствовало неустойчивое бумажно-денежное обращение.

В архиве Д.А. Милютина сохранилось много писем А.В. Головнина, в которых он, в частности, регулярно сообщал о крайне тяжелом финансовом положении в стране в конце 50-х-начале 60-х гг. и о мерах, предпринимаемых правительством. Особенно интересны в этом отношении письма последних месяцев 1859 г. Так, в одном из них, датируемого от 19 ноября, Головнин писал Милютину на Кавказ о состоянии финансов: « … если не будет принята целая система самых энергических мер, то государственное банкротство, т.е. потеря всякого кредита за границей и понижение на 50% и более ассигнаций, т.е. кредитных билетов в Империи, неизбежно. Это уже началось... Вы говорите, что Россия богата, что надобно отыскивать новые источники дохода. Да, Россия богата, но в будущем и с условием затраты на нее капиталов, а их-то и нет, и некогда ждать будущих доходов, ибо надобно жить и платить деньги. Россия - это огромное поместье, которое владелец получил с лесами, рыбными ловлями, минеральными богатствами в недрах земли, но без капиталов и с огромными долгами. Это имение может дать много в будущем, но надобно исправить настоящее...»16.

Таким образом, в середине XIX века экономике страны требовались меры по преодолению технико-экономического отставания российского государства от наиболее развитых стран, в т.ч. в области устройства финансов. Характерными чертами предреформенной финансовой системы являлись секретность и бесконтрольность, которые порождали произвол и расточительность в расходовании государственных средств. Отсутствие кассового единства, несовершенство налоговой системы, постоянный бюджетный дефицит, проявившиеся особенно во время Крымской войны выявили необходимость реформирования финансовой системы России. Бюджетная, и финансовая политика, а также денежное обращение явно не соответствовали тем задачам, которые стояли перед страной в предреформенный период. Преобразование финансов стало уже назревшей необходимостью.