Политическая власть: проблемы легальности и легитимности

     Государственная власть является ядром политической власти и выступает как основной, самый существенный признак государства. Однако способность государства проводить свою волю обеспечивается в современном мире не столько силой государственного принуждения, сколько сознательным и добровольным согласием управляемых, то есть граждан или подданных, подчиняться. Легитимность и легальность власти в этом смысле представляются базовыми элементами, обеспечивающими существование и эффективное функционирование власти. В периоды стабильного функционирования общества легитимность и легальность власти совпадают. Но неизбежно любое государство переживает и периоды кризиса, когда легальная по своей природе власть теряет доверие граждан и нуждается в легитимации.

     Ценность государственной власти проявляется в том, насколько она способна обеспечить нормальное существование общества. Именно ее социальное назначение является наиболее важным аспектом в деле выстраивания отношений между государством и его гражданами. Представляется, что легальность – это то, что декларируется властью и ею же обеспечивается. Легитимность в отличие от легальности исходит от населения, предоставляется им государственной власти при условии ожидаемого исполнения ею своих обязанностей.

     Власть – это способность, право и возможность повелевать, то есть навязывать свою волю другим людям, распоряжаться и управлять ими. В этой триаде нетрудно определить следующие соответствия: способность связана с личными качествами индивида, желанием властвовать; право обеспечивается законом и связано с понятием «легальность», выступая необходимым и начальным условием государственной власти; возможность проистекает из согласия управляемых и связана с понятием «легитимность».

     Существуют различные подходы к решению вопроса о природе власти. Одни исследователи видят в ней социальное сосредоточение командования, как выражение объективной необходимости в организации. Другие – отношение между господствующей элитой и подчиненными массами. Согласно поведенческой концепции власть носит естественный характер и объясняется тем, что стремление властвовать является доминирующей чертой человеческой психики и сознания. При этом есть люди, которые предпочитают подчиняться, а не властвовать. Власть – это всегда бремя ответственности. Подчинение обеспечивает определенный уровень психологического комфорта в силу снятия с себя ответственности за происходящее. Исходя из этого утверждения, можно говорить о том, что только ответственная власть имеет право претендовать на звание «легитимной».

     Приказ-подчинение – вот сущность властных отношений. Воля выступает в качестве передаточного механизма при осуществлении власти. По  М. Веберу, власть представляет собой любую возможность проводить внутри данных общественных отношений собственную волю, даже вопреки сопротивлению, вне зависимости от того, на чем такая возможность основывается. В работе «Политика как призвание и профессия» М. Вебер рассматривает государство, в первую очередь, как институт, обладающий монопольным правом на легитимное насилие[1].

     Социальную природу политической власти объяснил Макиавелли. Политическая власть - реальная способность правительства управлять своими подданными, а цель государства и политики - увеличение власти любыми средствами[2].

     Наиболее полным выражением политической власти является власть государственная. Главной ее задачей, по мнению И.А. Ильина, выступает водворение справедливости в общественной жизни; и поэтому государственная власть должна осуществляться лучшими людьми, удовлетворяющими этическому и политическому цензу[3].

     Весьма интересна мысль Г.Ф. Шершеневича, о том, что государственная власть не подчинена праву, поскольку верховна, и находится всецело под санкцией общественного мнения, и этим права ее деятельности переносятся в сферу морали. По мнению Г.Ф. Шершеневича,  «государственная власть… выше всякой иной власти в обществе потому, что ее сила способна сломать всякое сопротивление… Из того, что государственная власть является высшей властью, вытекает с неизбежностью, что она неограниченна… Наивно и нелогично предполагать, что верховная власть сама себя ограничивает, и что произвол ее сдерживается самоограничением»[4]. Однако власть должна искать «сочувствия населения». Только поставивши своею задачею «наибольшее благо наибольшего количества людей», по выражению английского мыслителя Бентама, сожжет государственная власть спокойно и твердо действовать[5].

     Легальность и легитимность – два оценочных критерия, которые позволяют получить представление о сущности и содержании государственной власти[6].

     Легальность выражает способность власти действовать в рамках ею же устанавливаемых пределов и нести ответственность. Отказ власти от соблюдения этих норм нарушает систему отношений между государством и обществом и предопределяет неэффективность и неприемлемость этой власти для общества[7]. Такая власть может восприниматься обществом как опасная.

     Легальность соответствует понятию «законность», носит чисто юридический характер и означает формальное соответствие власти закону.

     Государственная власть предполагает  законность. В общем виде ее можно охарактеризовать как требование строгого и неукоснительного соблюдения и исполнения законов всеми гражданами, государственными и негосударственными органами и организациями. Законность должна обеспечиваться и высоким качеством самих законов. Достижение порядка в обществе возможно только законным путем. В этом смысле законность выступает как метод эффективного функционирования государственной власти.

     Государственная власть нуждается в узаконивании, легализации (от лат. lex - закон, legal - законный). Легализация государственной власти представляет собой процесс признания правомерности ее установления и деятельности. Она основывается в юридических актах и неразрывно связана с процедурами наделения властью ее носителей - главы государства, парламента, правительства. Формы легализации государственной власти зависят от той или иной формы государственного правления. Например, в монархиях легализация власти обусловливается традициями и обычаями, а также может быть связана с имеющейся конституцией, существование которой так или иначе переходит в разряд традиций. Зависит процесс легализации и от харизмы монарха. В республиках же легализация основывается, прежде всего, на законе, имеет правовой характер. Харизма правителя, безусловно, имеет значение, но лишь в президентских или супер-президентских республиках, где налицо приверженность традициям и монархическое по своей природе мышление большой части населения. Например, в России власть всегда была персонифицированной и ассоциировалась с определенным носителем – царем, императором, генсеком, президентом. Народное представительство возникало не для ограничения власти, а для ее укрепления[8].

     Легализация выступает необходимым условием государственной власти. Однако история знает конституционные законы, которые легализовали власть преступную. Таковыми были правовые акты Германии 1930-1940-х гг. Так что при определении легальности или нелегальности государственной власти важно установить, насколько правовые акты, обеспечивающие легализацию, соответствуют общепринятым принципам права, в том числе права международного.

     Впрочем, такой подход оспаривается некоторыми исследователями, поскольку противоречит самой сути понятия «легитимность» (о ней и пойдет речь в следующей главе). Большинство населения нацистской Германии вполне разделяло идеи Гитлера. И хотя они шли вразрез с основными гуманистическими принципами, по сути, они были легитимированы в Третьем Рейхе. В Советской России было попрано одно из основополагающих прав человека – частная собственность. Но это принималось большей частью граждан молодого государства, обеспечивая легитимность новой власти. Еще одним примером необоснованности оценки легитимности с точки зрения соответствия законов государства нормам международного права может служить высочайшая степень поддержки и одобрения присоединения Крыма к России. Противоречащее нормам международного права объединение, следует признать однозначно легитимным среди подавляющего большинства населения России[9].

     Если есть законная власть, то справедливо предположить, что существует и незаконная. Действительно, наряду с легальной государственной властью возможно существование различных форм нелегальной власти. Отличить их друг от друга довольно просто. Если легальная власть опирается на писаные, известные всем и часто ею же установленные обязательные нормы, то нелегальная власть склонна «менять правила во время игры», действовать как удобно ей, руководствуясь чем угодно, только не законами. Нелегальную власть отличает жесткость санкций и неприятие критики. Она разрушает общество, подтачивая вместе с тем и собственные основания. На смену нелегальной  приходит легальная власть, которая стабилизирует общество. Таким образом, легальность власти является обязательным условием существования государственной власти, но не гарантирует при этом ее эффективность. Кроме легальности власть нуждается в легитимации.

     Понятие легитимность было введено в политическую науку М. Вебером. Под легитимностью он понимал внутреннее оправдание власти и предложил различать три ее «идеальных типа»:

1. Традиционная легитимность, или традиционное господство, которое основывается на вере, обычаях и традициях; авторитет «вечно вчерашнего», или авторитет старых привычных нравов.
2. Харизматическая легитимность, или харизматическое господство - по М. Веберу, авторитет внеобыденного личного дара. «Харизма» в переводе с греческого означает «божественный дар». Такой тип господства основан на популярности политического деятеля, обладающего исключительными способностями или привлекательностью. Именно авторитет лидера в такой ситуации освящает институты власти, а не наоборот. Через него происходит признание и принятие власти населением. Пророк, выдающийся демагог или партийный вождь – способность увлечь и повести за собой массы автоматически легитимирует их власть.
3. Рациональная легитимность – господство в силу легальности, или легитимность покорности. Этот тип господства опирается на законы, признаваемые народом, в рамках которых избираются и функционируют представители власти. М Вебер, впрочем, признавал, что подчинение и в этом случае обусловлено чрезвычайно грубыми мотивами страха и надежды[10].

     Рациональный тип легитимности в большей степени характерен для развитых демократических государств. Опора на традиции и харизму ассоциируется с отсталыми или развивающимися странами, тоталитарными и авторитарными режимами. Впрочем, признаки первых двух типов политического господства проявляются и в государствах вполне развитых, позиционирующих себя как демократические, правовые и светские с республиканской формой правления.

     Кроме указанных выше типов легитимности существуют и другие. В частности идеологическая и националистическая. Суть идеологической легитимности состоит в обосновании власти при помощи идеологии. Например, преимущественно идеологический характер носила легитимность власти в Советском Союзе, где, согласно 6-й статье Конституции, коммунистической партии принадлежала руководящая и направляющая  роль в обществе. Во второй половине XX в. лидеры развивающихся стран, стремясь получить поддержку населения, часто апеллировали к национализму. Такой способ легитимации нередко используется и в развитых государствах. По сей день так называемые разделенные нации представляют реальную угрозу существующими государственным границам, охраняемым международным правом. Национальные интересы и сегодня ставятся выше международных, общечеловеческих, а наднациональные институты теряют свою привлекательность и авторитет.

    Вера в законность власти обеспечивает стабильность политической системы. Легитимная государственная власть есть ни что иное как власть, соответствующая представлениям общества данного государства о надлежащей, требуемой и необходимой власти[11]. Любому режиму очень важно утвердить в обществе сознание законности своей власти. Но все же согласие общества на моральное право государства управлять им определяется не столько соответствием последнего некоему идеальному представлению о нем в общественном сознании, сколько способностью власти влиять на формирование позитивного представления о себе, в том числе и посредством навязывания обществу критериев оценки власти. Легитимность есть следствие легитимации, то есть придания государственной власти ценности и осознание ее ценности[12]. Отсюда следует, что власть должна разделять ценности, принимаемые большинством граждан в качестве ориентиров. Эти ориентиры отражаются в сознании и поведение в виде так называемой «свободной лояльности», или иначе - легитимности. По мнению И.А. Ильина, суть ее состоит в том, «чтобы добровольно вменять себе законы своего государства… и повиноваться им по чувству свободно признанной обязанности»[13].

     Инициатором своей легитимации является само государство, вынужденное объяснять собственную ценность. Процесс легитимации является непрерывным. Власть должна своими действиями каждый раз доказывать, что она заслуживает признания и поддержки со стороны общества, а общество должно находить в действиях власти убедительный ответ, почему оно должно подчиняться ей и выполнять ее приказы. Легитимация власти – это процесс постоянного завоевания доверия общества. Легитимность – это цель, желаемый результат легитимации. Но цель эта достигается только эффективностью деятельности государственной власти, которая в свою очередь обеспечивает власти поддержку людей[14].

     Легальность и легитимность власти являются смежными, но не совпадающими понятиями. Легальность выражается в принятии различных нормативных актов, в том числе  Конституции. При этом легализованная государственная власть не всегда бывает легитимной. В то же время и легитимная власть не обязательно легальна. Однако любая только что установленная власть старается легализовать себя, что и достигается достаточно легко (вспомним, например, первые декреты советской власти и последующее принятие Конституции). Легитимность достигается значительно труднее. Это связано с необходимостью демонстрации реальных достижений и изменения жизни граждан к лучшему.

     Легальная (формально легитимная) власть в результате своей неэффективной политики может стать нелегитимной вследствие утраты доверия граждан и. Так, избранный законно первый президент России Б.Н. Ельцин в конце 1999 г. пользовался доверием не более 10% российских граждан, то есть почти полностью утратил свою легитимность. Законная, но нелегитимная власть лишается поддержки своего народа и в дальнейшем может прибегнуть к незаконным средствам в политике.

     Напротив, власть, не имеющая законных оснований, в результате эффективной политики может обрести доверие народа и стать легитимной. Например, генерал А. Пиночет,  пришедший к власти в Чили в результате военного переворота в 1973г., благодаря эффективной экономической политике впоследствии стал вполне легитимным президентом. Легитимная, но нелегальная власть как бы получает полномочия от народа на то, чтобы улучшить жизнь людей, а уже потом установить законные основания власти. Важно эффективно использовать этот аванс доверия и оправдать ожидания управляемых.

     Любая политическая власть стремится выглядеть в глазах народа и мирового сообщества как эффективная и легитимная. Процесс придания власти вида законности является предметом особой заботы правящей элиты. Одним из самых распространенных приемов легитимации власти является замалчивание негативных результатов политики и «выпячивание» реальных и мнимых успехов. Помехой в этом деле становятся независимые средства массовой информации. Именно поэтому нелегитимная и неэффективная власть стремится любыми способами ограничить их деятельность независимых СМИ и поставить их под свой контроль.

     Другой прием заключается в том, что власть на словах признает ценности, желания и надежды своих граждан, декларирует намерения бороться с коррупцией, наркоманией, преступностью и д.р., а на деле преследуют свои корпоративные цели, нередко покрывая преступность в собственных рядах. Власть может обещать и клясться. И тут же нарушать свои обещания. Беспринципность власти лишь усугубляет процесс ее делигитимации.

     Бывает и так, что люди, наделенные властью или стремящиеся к власти, искренне верят в то, что они являются основными выразителями общественных интересов, и что граждане одобряют и поддерживают их политическую деятельность, хотя это не соответствует действительности. Такое самомнение политиков называется легитимным самозванством[15].

     По мнению Ю.А. Иванченко, в правовом государстве легитимация первична. Государство заботится о том, чтобы государственная власть была легитимирована. В неправовом государстве все происходит с точностью до наоборот: законы объясняются после их издания[16].

     Таким образом, и легальность, и легитимность могут выступать и как основания, и как причины друг друга. Они соотносятся примерно так же как право и мораль: первое обеспечивается силой закона и государственного принуждения, а второе поддерживается силой общественного мнения.сть

     Итак, предельным, наиболее полным выражением политической власти является государственная власть. Важнейшей задачей государственной власти является легализация своих собственных интересов, которые в той или иной степени отличаются от интересов общества в целом. Легальность означает создание и деятельность власти в пределах ею же установленных норм и является тождественной понятию «законность». Легальность устанавливается и гарантируется государством.

     Под легитимностью политической власти подразумевают признание обществом её законности, когда оно на добровольной основе предоставляет власти право принимать решения, требующие обязательного выполнения. Если уровень легитимности падает, начинают использоваться принудительные методы воздействия. Возникает кризис легитимности, ведущий к запусканию процесса делигитимации власти, входе которого власть теряет «кредит доверия» населения. Легитимность государственной власти является результатом формирования позитивного восприятия государственной власти обществом и соответствующего ему отношения власти к обществу. Легитимная власть может восприниматься гражданами как законная даже тогда, когда она нарушает закон. Легитимность означает доверие к власти, признание справедливости ее целей и средств. Легитимная власть минимально нуждается в применении силы для реализации своих решений, поскольку граждане подчиняются ей добровольно даже тогда, когда отдельные ее решения не соответствуют их интересам.

     Легальность власти не обеспечивает сама по себе обретения легитимности. Однако основным источником процесса легитимации является сама государственная власть. Легитимация происходит как самообъяснение  и дальнейшее самовоспроизведение государственной власти. Идеальным является совпадение легитимности и легальности власти. Когда государственная власть воспринимается населением как полностью соответствующая своему назначению, проблема легитимности вообще не возникает. Государственная власть становится легитимной только тогда, когда установленные ею законы и «правила игры» получили обоснование в общественном сознании.

     Таким образом, степень взаимозависимости легальности и легитимности не является постоянной величиной и зависит от конкретных социально-политических условий. Она может определяться и как высокая, и как нулевая. Легитимная власть, совершающая беззаконные (нелегальные) действия, в современном мире настолько же обычное явление, как и легальная власть, принимающая законные решения, ведущие к утрате легитимности.